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53000000102/202100148
文號
云政發〔2021〕20號
來源
云南省人民政府辦公廳
公開日期
2021-10-18

云南省人民政府關于完善省以下財政體制
深化預算管理制度改革的意見

各州、市人民政府,省直各委、辦、廳、局:

為認真貫徹落實《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(國發〔2021〕5號),完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度,進一步優化省以下財政分配關系,充分發揮省以下各級政府積極性,引導各地加快高質量發展,現就完善省以下財政體制、深化預算管理制度改革提出以下意見:

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅持把習近平總書記考察云南重要講話精神作為做好財政改革發展工作的“綱”和“魂”,深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神,立足新發展階段、貫徹新發展理念、服務和融入新發展格局,以推動高質量發展為主題,以深化供給側結構性改革為主線,以改革創新為根本動力,以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的,更加有效保障和改善民生。完善“保障與激勵并重、更加注重激勵”的省以下財政體制,推動建立權責清晰、財力協調、區域均衡的省與州、市財政關系。深化預算管理制度改革,強化預算編制的宏觀指導,加強財政資源統籌,深入推進財政支出標準化管理、預算績效管理和中長期財政規劃管理,增強國家和省的重大戰略任務財力保障,建立健全高質量可持續財政體系,推動邊疆財政治理體系和治理能力現代化,服務和保障全省高質量發展。

完善省以下財政體制、深化預算管理制度改革,要將堅持和加強黨的全面領導貫穿財政工作和預算管理制度改革全過程,強化預算對落實中央和省委、省政府重大政策的保障能力;堅持預算法定,嚴格落實《中華人民共和國預算法》及其實施條例,始終在法治財政的軌道上全面推進各項預算管理制度改革工作;堅持目標引領,按照建立現代財稅體制的總體目標要求,加強預算管理各項制度的系統集成、協同高效,提高預算管理規范化、科學化、標準化水平和預算透明度;堅持底線思維,加強政府債務和中長期支出事項管理,推動財政更可持續,牢牢守住不發生系統性風險的底線。

二、完善省以下財政體制,增強發展內生動力

(一)規范省級分享稅收收入增量管理。以2020年為基期年,2021—2025年,省級分享的企業所得稅、個人所得稅、耕地占用稅、卷煙企業城市維護建設稅等4項稅收收入增量部分全額留歸各地。各州、市將省級留歸各地的稅收收入增量資金盡量留給縣、市、區,積極支持縣域經濟發展,具體措施由各州、市自行確定。該政策已覆蓋園區和各類開發區等特定區域(不含滇中新區、自由貿易試驗區),有關區域今后不再單獨出臺體制讓利政策。滇中新區、自由貿易試驗區支持政策按照現行規定執行,到期后不再單獨實施。 

(二)建立高質量發展轉移支付獎補制度。圍繞省委、省政府對高質量發展的目標要求,激勵高質量發展和財源培植。優化轉移支付方式和結構,全面運用高質量發展綜合績效評價結果,整合資源建立高質量發展轉移支付獎補制度。“十四五”時期,按年度實施差別化的高質量發展成效獎補政策,將16個州、市和129個縣、市、區政府納入獎補范圍,每年選取70%的州、市、縣、區進行獎補。其中,對前5名的州、市和前30名的縣、市、區實行重獎,充分發揮獎補政策對高質量發展的導向作用。 

(三)完善轉移支付分配掛鉤工作機制。建立審計結果和轉移支付分配掛鉤機制,對財政預算管理、績效管理及財政供養人員管控、財政往來款、臨聘人員管理、鄉鎮財政管理等成效突出的地區給予獎補。“十四五”期間,著力考核基層財政業務規范管理、預算執行約束力、財政資金使用和基層財政干部能力培訓等方面。對屢審屢犯、審計整改不徹底的地區扣減獎補資金。強化對政府債務風險、“三保”(保基本民生、保工資、保運轉)落實、財政庫款資金管理等情況的監督考評,實施轉移支付獎懲措施。

三、加大預算收入統籌力度,增強財政保障能力

(四)規范政府收入預算管理。實事求是編制收入預算,考慮經濟運行和實施減稅降費政策等因素合理測算。嚴禁將財政收入規模、增幅納入考核評比。嚴格落實各項減稅降費政策,嚴禁征收過頭稅費、違規設置收費項目或提高收費標準。依法加強收入征管,及時足額征收應收的預算收入,如實反映財政收入情況,提高收入質量,嚴禁虛收空轉。全面落實國家出臺及授權我省制定的各項稅收優惠政策,不得違法違規制定實施各種形式的歧視性稅費減免政策,維護市場公平競爭。嚴禁向征收單位下達收入任務,嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。

(五)加強政府性資源統籌管理。將依托行政權力、國有資源(資產)獲取的收入以及特許經營權拍賣收入等按照規定全面納入預算,加大預算統籌力度。完善收費基金清單管理,將列入清單的收費基金按照規定納入預算。加強政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算和一般公共預算之間的統籌銜接。省本級政府性基金收入原則上按照不低于20%比例調入一般公共預算(不含地方政府項目收益與融資自求平衡專項債券項目對應的政府性基金收入和專項收入,以及用于償還貸款的農網還貸資金),統籌用于鞏固拓展脫貧攻堅成果同全面推進鄉村振興有效銜接。合理確定國有資本收益上交比例,國有資本經營預算調入一般公共預算比例不低于35%。加強地方政府專項債券與其他財政資金的統籌,加強財政撥款資金與非財政撥款資金的統籌,加強不同年度間財政資金的統籌。強化政策集成和資金協調,提升財政支出綜合效能。

(六)強化部門和單位收入統籌管理。各部門和單位要依法依規將取得的財政撥款收入和非財政撥款收入納入部門或單位預算編報、批復,對涉及本部門的收費項目和收費標準,準確測算、如實填報,未納入預算的收入不得安排支出。加強行政事業性國有資產收入管理,資產出租、處置等收入按照規定上繳國庫或納入單位預算。

(七)盤活各類存量資源。盤活財政存量資金,收回部門沉淀資金和不需要使用的財政專戶資金。從嚴控制結余結轉,結轉2年以上的資金一律收回同級財政統籌安排使用。建立健全財政存量資金與預算安排統籌結合機制,對上年末存量資金規模較大的地區和部門,適當壓縮下年預算安排規模。新增資產配置要與資產存量掛鉤,依法依規編制有關支出預算。嚴格各類資產登記和核算,所有資本性支出應當形成資產并予以全程登記。各級行政事業單位要將資產使用管理責任落實到人,確保資產安全完整、高效利用。推動國有資產共享共用,促進長期低效運轉、閑置和超標準配置資產以及臨時配置資產調劑使用,有條件的地區和部門可以探索建立公物倉,按照規定處置不需使用且難以調劑的國有資產,提高財政資源配置效益。

四、規范預算支出管理,推進財政支出標準化

(八)加強重大決策部署財力保障。各級預算安排要將落實黨中央、國務院和省委、省政府重大決策部署作為首要任務,貫徹黨的路線方針政策,增強對國家和我省重大戰略任務、發展規劃的財力保障。完善預算決策機制和程序,各級預算、決算草案提請本級人大或其常委會審查批準前,應當按照程序報本級黨委和政府審議,決算草案需按照程序報經同級政府審計部門審計,縣級預算草案報告中,要對“三保”預算安排情況作單獨說明。各部門預算草案應當報本部門黨組(黨委)審議。

(九)合理安排支出預算規模。財政支出要量入為出。全面深化零基預算改革,打破支出固化僵化、預算只增不減的格局,結合財力情況合理確定支出預算規模,調整完善有關重點支出的預算編制程序,不再與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤。各地各部門要牢固樹立過緊日子的思想,“十四五”期間一律嚴禁新建和改擴建樓堂館所。

(十)大力優化財政支出結構。各級預算安排要突出重點,堅持“三保”在財政支出中的優先順序,國家和省級標準“三保”支出優先落實,堅決兜住“三保”底線,不留硬缺口。嚴格控制競爭性領域財政投入,強化對具有正外部性創新發展的支持。不折不扣落實過緊日子要求,建立節約型財政保障機制,大力壓減非剛性、非重點支出,規范臨聘人員管理政策,嚴格規范各地績效考核獎發放,嚴控一般性支出。嚴禁違反規定亂開口子、隨意追加預算。嚴格控制和執行資產配置標準,暫時沒有標準的要從嚴控制、避免浪費。清理壓縮各種福利性、普惠性、基數化獎勵。優化國有資本經營預算支出結構,強化資本金注入,保障黨委、政府決策部署和國資國企改革事項,推動國有經濟布局優化和結構調整。

(十一)完善財政資金直達機制。穩步擴大直達資金范圍。完善直達資金登記、分配審核流程,確保資金安排符合有關制度規定、體現政策導向。依托監控系統建立直達資金總臺賬,單獨測算和調撥直達資金。加強部門協同聯動,強化對直達資金全過程、全鏈條、全方位監管,嚴格按照國庫集中支付制度和直達資金使用要求,確保資金直達使用單位、直接惠企利民。防止擠占挪用、沉淀閑置等,提高財政資金使用的有效性和精準性。

(十二)推進支出標準體系建設和清單化管理。建立地方標準與國家基礎標準相銜接的基本公共服務保障標準體系,鼓勵各地結合實際在國家尚未出臺基礎標準的領域制定地方標準。各地要圍繞“三保”等基本需要研究制定縣級標準。推進“三保”和民生保障等支出政策清單化管理。建立不同行業、不同地區、分類分檔的預算項目支出標準體系,推動標準分類管理。建立標準動態調整機制,合理保障部門履職需要。加快推進項目要素、項目文本、績效指標等標準化規范化。將支出標準作為預算編制的基本依據,不得超標準編制預算。

五、嚴格預算編制管理,增強財政預算完整性

(十三)改進政府預算編制。上級政府應當依法依規提前下達轉移支付和新增地方政府債務限額預計數,增強地方預算編制的完整性、主動性。下級政府應當嚴格按照提前下達數如實編制預算,既不得虛列收支、增加規模,也不得少列收支、脫離監督。優化轉移支付制度體系,完善轉移支付資金分配方法,體現對各地高質量發展的引導和支持。建立健全轉移支付設立、定期評估、動態調整和到期退出機制。規范國有資本經營預算編制。

(十四)加強跨年度預算平衡。圍繞國家和我省重大戰略任務、發展規劃編制中期財政規劃,強化中期財政規劃對預算編制的約束。涉及財政政策和資金支持的部門、行業規劃,要做好與中期財政規劃銜接。各地各部門應當嚴格落實償債資金來源,科學測算評估預期償債收入,合理制定償債計劃,并在中期財政規劃中如實反映。結合項目償債收入情況,探索建立政府償債備付金制度。

(十五)加強部門和單位預算管理。政府的全部收入和支出都應當依法納入預算,實行全口徑預算管理。統一執行“二上二下”的預算編制程序。探索建立財政支出政策庫,完善預算支出事項政策支撐。落實部門和單位預算管理主體責任,部門和單位要對預算完整性、規范性、真實性以及執行結果負責。各部門要統籌各類資金資產,結合本部門非財政撥款收入情況統籌申請預算,保障合理支出需求。將項目作為部門和單位預算管理的基本單元,預算支出全部以項目形式納入預算項目庫,實施項目全生命周期管理,未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算。有關部門負責安排的建設項目,要按照規定納入部門項目庫并納入預算項目庫。實行項目標準化分類,規范立項依據、實施期限、支出標準、預算需求等要素。建立健全項目入庫評審、項目滾動管理和到期清理機制,做實做細項目儲備,納入預算項目庫的項目應當按照規定完成可行性研究論證、制定具體實施計劃等各項前期工作,做到預算一經批準即可實施,并按照輕重緩急等排序,突出保障重點。使用專項債券資金的部門和單位,應當按照項目編制收支預算總體平衡方案和分年平衡方案,全面反映項目收入、支出、舉債、還本付息及資產等,分年納入預算管理。推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估。依法依規管理預算代編事項,除應急、救災等特殊事項外,部門不得代編應由所屬單位實施的項目預算。

(十六)完善政府財務報告體系。建立完善權責發生制政府綜合財務報告制度,將全省各地各部門納入編制范圍,全面真實客觀反映政府資產負債與財政可持續性情況。健全財政總預算會計制度,推動總預算會計核算系統的升級改造并實現平穩過渡,將財政財務信息內容從預算收支信息擴展至資產、負債、投資等信息。推進單位會計核算與預算管理各環節的貫通銜接,實現以項目為核心的全流程閉環管理。全面有效實施政府會計標準體系,完善權責發生制會計核算基礎。完善國有資產管理情況報告制度,做好與政府綜合財務報告的銜接。

六、強化預算執行和績效管理,增強預算約束力

(十七)強化預算對執行的控制。嚴格執行人大批準的預算,預算一經批準非經法定程序不得調整。對預算指標實行統一規范的核算管理,實現預算指標對執行的有效控制。堅持先有預算后有支出,嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購,嚴禁將國庫資金違規撥入財政專戶。嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策,新的增支政策原則上通過以后年度預算安排支出。規范預算調劑行為。規范權責發生制列支事項,州市級、縣級財政國庫集中支付結余不再按照權責發生制列支。嚴禁以撥代支,進一步加強財政暫付性款項管理,除已按照規定程序審核批準的事項外,不得對未列入預算的項目安排支出。從嚴控制新增暫付款項。加強對政府投資基金設立和出資的預算約束,提高資金使用效益。加強國有資本管理與監督,確保國有資本安全和保值增值。

(十八)推動預算績效管理提質增效。將落實黨中央、國務院和省委、省政府重大決策部署作為預算績效管理重點,加強財政政策評估評價,增強政策可行性和財政可持續性。聚焦重點領域和重點項目加強預算績效管理,分類明確轉移支付績效管理重點。分類開展重點財政支出政策績效核心指標體系建設,加強重點項目運行監控。加強政府和社會資本合作、政府購買服務等項目的全過程績效管理和國有資本資產使用績效管理。健全以績效為導向的預算分配體系,完善預算安排與績效結果掛鉤的激勵約束機制,對低效無效資金一律削減或取消安排。加大績效信息公開力度,推動績效目標、績效評價結果向社會公開。

(十九)優化國庫集中收付管理。深化國庫集中收付制度改革,以國庫單一賬戶體系制度為基礎,對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。完善國庫集中支付控制體系和集中校驗機制,對所有財政資金實行全流程支付電子化管理,建立高效的資金撥付體系。科學制定地方政府債券發行計劃,合理控制籌資成本。提升資金調度的科學性、合理性,保持合理庫款規模。加強國庫庫款與財政專戶間資金往來管理,嚴禁違規將國庫庫款轉入財政專戶以撥代支,嚴禁違規將財政專戶資金借出周轉使用。根據預算和項目實施進度,按照國庫集中支付規定撥付資金,嚴禁無預算、超預算撥款。完善財政收支和國庫現金流量預測體系,建立健全庫款風險預警機制,統籌協調國庫庫款管理、政府債券發行與國庫現金運作。

(二十)拓展政府采購政策功能。建立政府采購需求標準體系,鼓勵有關部門結合部門和行業特點提出政府采購有關政策需求,引導采購單位在政府采購需求標準中嵌入支持創新、綠色發展等政策要求。推進政府采購預算編制與年度預算相銜接,嚴格按照政府采購預算控制資金支付。建立支持創新產品及服務、中小企業發展等政策落實的預算編制和資金支付控制機制。依法依規實施適合以市場化方式提供政府購買服務事項。堅持費隨事轉,嚴格審核把關政府購買服務事項,防止出現“一邊購買服務,一邊養人辦事”的情況。

七、加強風險防控,增強財政可持續性

(二十一)健全地方政府依法適度舉債機制。健全地方政府債務新增限額分配機制,一般債務限額與一般公共預算收入相匹配,專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。完善專項債券管理機制,嚴把項目儲備、申報和發行質量關。建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制,按照規定將專項債券項目收益足額繳入國庫并納入政府性基金預算管理,保障專項債券到期還本付息。完善以債務率為主的政府債務風險評估指標體系,建立健全政府債務與項目資產、收益相對應的制度,綜合評估政府償債能力。加強風險評估預警結果應用。依法落實到期法定債券償還責任。健全地方政府債務信息公開及債券信息披露機制。

(二十二)防范化解地方政府隱性債務風險。把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩,堅決遏制隱性債務增量,妥善處置和化解隱性債務存量。完善常態化監控機制,決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。抓實隱性債務風險化解工作,嚴禁虛假化債、數字化債。嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱性債務。嚴禁地方政府通過金融機構違規融資或變相舉債。金融機構嚴禁要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質文件或者簽署擔保性質協議。清理規范地方融資平臺公司,剝離其政府融資職能,對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。健全市場化、法治化債務違約處置機制,堅決防止風險累積形成系統性風險。加強督查審計問責,嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

(二十三)防范化解財政運行風險隱患。加強醫療、失業、工傷等社保基金管理,按照國家統一部署和有關規定推進省級統籌,根據收支狀況及時調整完善繳費和待遇政策,促進收支基本平衡。合理把握民生政策提標擴圍幅度,杜絕超越經濟社會發展階段、盲目建設投資上項目。各地出臺涉及增加財政支出的重大政策或實施重大政府投資項目前,要按照規定進行財政承受能力評估,未通過評估的不得安排預算。各地要建立“三保”風險預警機制,提前做好“三保”風險防范措施。對縣級財政運行劃分不同風險等級,分類管理。規范政府和社會資本合作項目管理。各部門出臺政策時要考慮地方財政承受能力。除黨中央、國務院統一要求以及共同事權地方應負擔部分外,上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或以評比達標、考核評價等名目變相配套政策。加強政府中長期支出事項管理,客觀評估對財政可持續性的影響。

八、增強財政透明度,提高預算管理信息化水平

(二十四)改進預決算公開。加大各級政府預決算公開力度,大力推進財政政策公開。擴大部門預決算公開范圍,各部門所屬預算單位預算、決算及有關報表應當依法依規向社會公開。推進政府投資基金、收費基金、國有資本收益、政府采購意向等信息按照規定向社會公開。建立民生項目信息公示制度。細化政府預決算公開內容,轉移支付資金管理辦法及績效目標、預算安排情況等應當依法依規向社會公開。細化部門預決算公開內容,項目預算安排、使用情況等項目信息和“三公”經費預決算信息應當依法依規向社會公開。推進按照支出經濟分類公開政府和部門預決算。

(二十五)推動實現預算信息互聯互通共享共用。規范各級預算管理工作流程,強化數據和業務標準管控,建立健全集中式運維管理體系。加快“橫向到邊、縱向到底”的預算管理一體化建設,推進系統以省級大集中方式部署應用,2021年底前全面上線運行。建立各級政府預算的動態匯總和轉移支付追蹤機制,動態反映各級財政預算執行全過程,實時記錄和動態反映轉移支付資金分配、撥付、使用情況,實現資金從預算安排源頭到使用末端全過程來源清晰、流向明確、賬目可查、賬實相符。積極推動財政與組織、人力資源社會保障、稅務、人民銀行、審計、公安、市場監管等部門和單位實現基礎信息按照規定共享共用。

九、加強部門協同聯動,全面提升監督效能

(二十六)依法落實監督管理規定。嚴格落實《中華人民共和國預算法》及其實施條例監督規定。各級財政部門要做好財稅法規和政策執行情況、預算管理監督工作,構建日常監管與專項監督協調配合的監督機制。落實部門和單位財務管理主體責任,強化部門對所屬單位預算執行的監控管理職責。強化監督結果運用,對監督發現的問題,嚴格依規依紀依法追究有關單位和人員責任,加大處理結果公開力度。

(二十七)推動綜合監督協同發力。各地各部門要依法接受各級人大及其常委會、審計部門的監督。推進人大預算聯網監督工作。充分發揮黨內監督的主導作用,加強財會監督,促進財會監督與黨內監督、監察監督、行政監督、司法監督、審計監督、統計監督、群眾監督、輿論監督等協同發力。

各地各部門要把思想和行動統一到黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署上來,不折不扣將深化預算管理制度改革的各項規定和要求落實到位。各地要按照本意見要求,結合地區實際,細化各項政策措施,切實加強制度建設,夯實改革基礎,推進人才隊伍建設,確保各項改革任務及時落地見效,推動預算管理水平再上新臺階。



云南省人民政府

2021年9月3日

(本文有刪減)

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