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《云南省人民政府關于完善省以下
財政體制深化預算管理制度改革
的意見》解讀

來源:云南省財政廳          2021-10-21 09:56:13 【字體:

一、出臺背景和必要性

預算體現國家的戰略和政策,反映政府的活動范圍和方向,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐,是宏觀調控的重要手段。黨的十八大以來,按照《中共云南省委 云南省人民政府關于全面深化財稅體制改革加快建立現代財政制度的意見》(云發〔2014〕28號),預算管理制度不斷改革完善,初步建立起符合云南實際和特點的預算制度主體框架,有力推動了全省經濟社會健康有序發展。當前和今后一個時期,財政處于緊平衡狀態,收支矛盾較為突出,加之預算管理中存在統籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、預算績效管理水平不高等問題,影響了財政資源統籌和可持續性。在此背景下,國務院出臺《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(國發〔2021〕5號),并對地方貫徹落實提出要求。

黨的十九大提出要加快建立現代財政制度,并明確了深化財稅體制改革的目標要求和主要任務。制定出臺我省《完善省以下財政體制深化預算管理制度改革的意見》,細化政策措施,有利于加快建立現代預算制度,推動我省治理體系和治理能力現代化;有利于完善省以下財政體制,激發各地推動高質量發展的積極性;有利于深化預算制度改革,更好服務保障新時代云南高質量發展、實現“兩個一百年”奮斗目標、譜寫中國夢云南篇章。

二、主要內容

《意見》包括九個方面27條措施。

一是總體要求。明確指導思想和基本原則。

二是完善省以下財政體制,增強發展內生動力。圍繞推動建立權責清晰、財力協調、區域均衡的省與州(市)財政關系,提出規范省級分享稅收收入增量管理、建立高質量發展轉移支付獎補制度、完善轉移支付分配掛鉤工作機制等三項措施要求。

三是加大預算收入統籌力度,增強財政保障能力。本著強化政策集成和資金協調,提升財政支出綜合效能,增強財政保障能力的原則,細化提出規范政府收入預算管理、加強政府性資源統籌管理、強化部門和單位收入統籌管理、盤活各類存量資源等四項措施要求。

四是規范預算支出管理,推進財政支出標準化。以強化黨中央、國務院和省委、省政府重大決策保障,加強財政支出事項管理為目標,提出強化重大決策部署財力保障、合理安排支出預算規模、大力優化財政支出結構、完善財政資金直達機制、推進支出標準體系建設和清單化管理等五項措施要求。

五是嚴格預算編制管理,增強財政預算完整性。夯實預算管理基礎,提高預算管理規范化、科學化、標準化水平,提出改進政府預算編制、加強跨年度預算平衡、加強部門和單位預算管理、完善政府財務報告體系等四項措施要求。

六是強化預算執行和績效管理,增強預算約束力。推進預算和績效管理一體化,強化預算管理各環節配合銜接。提出強化預算對執行的控制、推動預算績效管理提質增效、優化國庫集中收付管理、拓展政府采購政策功能等四項措施要求。

七是加強風險防控,增強財政可持續性。確保牢牢守住不發生系統性風險的底線,推動財政提質增效更可持續,提出健全地方政府依法適度舉債機制、防范化解地方政府隱性債務風險、防范化解財政運行風險隱患等三項措施要求。

八是增強財政透明度,提高預算管理信息化水平。提升財政預算信息公開水平,建設全省預算管理一體化,推動邊疆財政治理能力基本實現現代化,提出改進預決算公開、推動實現預算信息互聯互通共享共用等兩項措施要求。

九是加強部門協同聯動,全面提升監督效能。加強對權力運行的制約和監督,始終保持在法治財政的軌道上推進各項預算管理工作,提出依法落實監督管理規定、推動綜合監督協同發力等兩項措施要求。

三、重點政策措施

(一)完善省以下財政體制

為完善“保障與激勵并重、更加注重激勵”的省以下財政體制,推動建立權責清晰、財力協調、區域均衡的省與州(市)財政關系,激發調動州(市)發展經濟、培育支柱產業的內生動力,推動全省加快形成高質量發展新格局。意見提出:

一是規范省級分享稅收收入增量管理。以2020年為基期年,2021—2025年,省級分享的企業所得稅、個人所得稅、耕地占用稅、卷煙企業城市維護建設稅等4項稅收收入增量部分全額留歸各地。各州(市)將省級留歸各地的稅收收入增量資金盡量留給縣(市、區),積極支持縣域經濟發展,具體措施由各州(市)自行確定。 

二是建立高質量發展轉移支付獎補制度。圍繞省委、省政府對高質量發展的目標要求,激勵高質量經濟發展和財源培植。優化轉移支付方式和結構,全面運用高質量發展綜合績效評價結果,整合資源建立高質量發展轉移支付獎補制度。“十四五”時期,按年度實施差別化的高質量發展成效獎補政策,將16個州(市)、129個縣(市、區)政府納入獎補范圍,每年選取70%的州(市)、縣(市、區)進行獎補。其中,對前5名的州(市),前30名的縣(市、區)實行重獎,充分發揮獎補政策對高質量發展的導向作用。 

三是完善轉移支付分配掛鉤工作機制。建立審計結果和轉移支付分配掛鉤機制,對財政預算管理、績效管理及財政供養人員管控、財政往來款、臨聘人員管理、鄉鎮財政管理等成效突出的地區給予獎補。“十四五”期間,著力考核基層財政業務規范管理、預算執行的約束力、財政資金的使用和基層財政干部能力培訓等方面。對屢審屢犯、審計整改不徹底的地區扣減獎補資金。強化對政府債務風險、“三保”落實、財政庫款資金管理等情況的監督考評,實施轉移支付獎懲措施。

(二)加強財政資源統籌

加強財政資源統籌,增強國家和省重大戰略任務財力保障,是進一步深化預算管理制度改革、推動建立現代財稅體制的重要舉措,對有效解決目前財政預算管理中存在的條塊分割、支出固化、績效不高等問題,促進財政預算的規范統一具有重要意義。意見提出:

一是加強政府性資源統籌管理。將依托行政權力、國有資源(資產)獲取的收入以及特許經營權拍賣收入等按規定全面納入預算,加大預算統籌力度。完善收費基金清單管理,將列入清單的收費基金按規定納入預算。加強政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算和一般公共預算之間的統籌銜接。省本級政府性基金收入原則上按不低于20%比例調入一般公共預算(不含地方政府項目收益與融資自求平衡專項債券項目對應的政府性基金收入和專項收入以及用于償還貸款的農網還貸資金),統籌用于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。合理確定國有資本收益上交比例,國有資本經營預算調入一般公共預算比例不低于35%。加強地方政府專項債券與其他財政資金的統籌,加強財政撥款資金與非財政撥款資金的統籌,加強不同年度間財政資金的統籌。強化政策集成和資金協調,提升財政支出綜合效能。

二是強化部門和單位收入統籌管理。各部門和單位要依法依規將取得的財政撥款收入和非財政撥款收入納入部門或單位預算編報、批復,對涉及本部門的收費項目和收費標準,準確測算、如實填報,未納入預算的收入不得安排支出。加強行政事業性國有資產收入管理,資產出租、處置等收入按規定上繳國庫或納入單位預算。

三是盤活各類存量資源。收回部門沉淀資金和不需要使用的財政專戶資金。從嚴控制結余結轉,結轉兩年以上的資金一律收回同級財政統籌安排使用。建立健全財政存量資金與預算安排統籌結合機制,對上年末存量資金規模較大的地區和部門,適當壓縮下年預算安排規模。新增資產配置要與資產存量掛鉤。推動國有資產共享共用,促進長期低效運轉、閑置和超標準配置資產以及臨時配置資產調劑使用,有條件的部門和地區可以探索建立公物倉,按規定處置不需使用且難以調劑的國有資產,提高財政資源配置效益。

(三)構建現代財政國庫管理

國庫集中收付制度以國庫單一賬戶體系為基礎,對財政資金實行國庫集中收繳和集中支付,并對國庫存款余額進行運營管理。經過近20年的持續推進,國庫集中收付制度改革已基本實現“橫向到邊、縱向到底”,并成為財政財務管理的核心基礎性制度。為適應建立現代財稅體制的新需要,《意見》提出對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。完善國庫集中支付控制體系和集中校驗體系,對所有財政資金實行全流程支付電子化管理,建立高效的資金撥付體系。科學制定地方政府債券發行計劃,合理控制籌資成本。提升資金調度的科學性、合理性,保持合理庫款規模。加強國庫庫款與財政專戶間資金往來管理,嚴禁違規將國庫庫款轉入財政專戶“以撥作支”,嚴禁違規將財政專戶資金借出周轉使用。根據預算和項目實施進度,按照國庫集中支付規定撥付資金,嚴禁無預算、超預算撥款。完善財政收支和國庫現金流量預測體系,建立健全庫款風險預警機制,統籌協調國庫庫款管理、政府債券發行與國庫現金運作。

(四)強化風險防范化解,推動財政更可持續

當前,基層財政運行、地方政府債務等領域風險防控壓力不斷加大,迫切需要樹牢安全發展理念,統籌發展和安全,將防控風險、增強財政可持續性擺在更加突出位置。為此,《意見》明確:  

一是加強跨年度預算平衡。加強中期財政規劃管理,強化中期財政規劃對年度預算的約束。對各類合規確定的中長期支出事項和跨年度項目,要根據項目預算管理等要求,將全生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規劃。地方政府舉借債務應當嚴格落實償債資金來源,科學測算評估預期償債收入,合理制定償債計劃,并在中期財政規劃中如實反映。

二是健全地方政府依法適度舉債機制。健全地方政府債務新增限額分配機制。完善專項債券管理機制,嚴把項目儲備、申報和發行質量關。建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制,按規定將專項債券項目收益足額繳入國庫并納入政府性基金預算管理,保障專項債券到期還本付息。完善以法定債務率為主的政府債務風險評估指標體系,建立健全政府債務與項目資產、收益相對應的制度,綜合評估政府償債能力。加強風險評估預警結果應用。依法落實到期法定債券償還責任。健全地方政府債務信息公開及債券信息披露機制。

三是防范化解地方政府隱性債務風險。把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩,堅決遏制隱性債務增量,妥善處置和化解隱性債務存量。完善常態化監控機制,進一步加強日常監督管理,決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱性債務,嚴禁地方政府通過金融機構違規融資或變相舉債。清理規范地方融資平臺公司,剝離其政府融資職能,對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算,堅決防止風險累積形成系統性風險。加強督查審計問責,嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

四是防范化解財政運行風險隱患。加強醫療、失業、工傷等社保基金管理。合理把握民生政策提標擴圍幅度,杜絕超越經濟社會發展階段、盲目建設投資上項目。各地出臺涉及增加財政支出的重大政策或實施重大政府投資項目前,未通過財政承受能力評估的不得安排預算。各地要建立“三保”風險預警機制,提前做好“三保”風險防范措施。對縣級財政運行劃分不同風險等級,分類管理。規范政府和社會資本合作項目管理。各部門出臺政策時要考慮地方財政承受能力。除黨中央、國務院統一要求以及共同事權地方應負擔部分外,上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或以達標評比、考核評價等名目變相配套的政策。加強政府中長期支出事項管理,客觀評估對財政可持續性的影響。

(五)預算管理一體化建設

信息技術是全面深化預算管理改革的必要手段和重要支撐。按照財政部推進預算管理一體化建設的總體要求,我省以系統化思維和信息化手段推進預算管理工作,嚴格對標財政部業務規范和技術標準,扎實推進預算管理一體化建設。截至2021年7月底,我省預算管理一體化系統預算編制模塊已完成全省覆蓋,預算執行模塊已先期在昆明、玉溪、保山等5個州市上線應用。為進一步將制度規范與信息系統建設緊密結合,《意見》提出:

一方面,要實現我省財政系統信息貫通。通過規范各級預算管理工作流程,強化數據和業務標準管控,建立健全集中式運維管理體系。加快“橫向到邊、縱向到底”的預算管理一體化建設,推進系統省級大集中部署應用,實現2021年底之前全面上線運行。建立各級政府預算的動態匯總和轉移支付追蹤機制,動態反映各級財政預算執行全過程,實時記錄和動態反映轉移支付資金分配、撥付、使用情況,實現資金從預算安排源頭到使用末端全過程來源清晰、流向明確、賬目可查、賬實相符。另一方面,要推進部門間預算信息互聯共享。預算管理一體化系統集中反映單位基礎信息和會計核算、資產管理、賬戶管理等預算信息,實現財政部門與主管部門共享共用。積極推動財政與組織、人力資源和社會保障、稅務、人民銀行、審計、公安、市場監管等部門實現基礎信息按規定共享共用。落實部門和單位財務管理主體責任,強化部門對所屬單位預算執行的監控管理職責。

(六)全面提升監督效能

新發展階段,要把監督管理要求和舉措作為預算管理重要抓手,強化部門協同聯動,提升監督效能。《意見》提出:

一是依法落實監督管理規定。嚴格落實《預算法》及其實施條例監督規定。各級財政部門要做好財稅法規和政策執行情況、預算管理有關監督工作,構建日常監管與專項監督協調配合的監督機制。各部門和單位要落實預算管理、資產使用管理主體責任,強化部門對所屬單位預算的監控管理職責。強化監督結果運用,對監督發現的問題,嚴格依規依紀依法追究有關單位和人員責任,加大處理結果公開力度。

二是推動綜合監督協同發力。各級政府、各部門要依法接受各級人大及其常委會、審計部門的監督。推進人大預算聯網監督工作。充分發揮黨內監督的主導作用,加強財會監督,促進財會監督與黨內監督、監察監督、行政監督、司法監督、審計監督、統計監督、群眾監督、輿論監督等協同發力。

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